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【善嘉原创】地方政府专项债券发行相关规定的解读

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地方政府专项债券发行相关规定的解读


2014年09月21日,国务院颁发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称“43号文”),是加强地方政府性债务管理要求的全面制度安排,要求建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制。43号文中指出,要加快建立规范的地方政府举债融资机制需要从四个方面着手,分别是赋予地方政府依法适度举债权限、建立规范的地方政府举债融资机制、推广使用政府与社会资本合作模式和加强政府或有债务监管。其中,“建立规范的地方政府举债融资机制”将地方政府债务划分为了一般债务与专项债务。具体而言,“一般债务”是为没有收益的公益性事业发展而举借且由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还的债务;“专项债务”是为有一定收益的公益性事业发展而举借且由地方政府通过发行专项债券融资,主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的债务。
自2015年以来,发改委、财政部等部门相继出台对地方政府专项债券进行管理的相关文件,其中关于地方政府专项债券发行工作的主要有两份文件,分别为2015年4月2日财政部印发的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号,以下简称“83号文”)和2018年8月14日印发的《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》(财库〔2018〕72号,以下简称“72号文”)。

一、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》

83号文是贯彻落实《预算法》相关规定,细化落实国务院43号文和财政部《关于印发〈2015年地方政府专项债券预算管理办法〉的通知》(财预〔2015〕32号),对规范地方政府专项债券发行行为做出的全面制度安排。

83号文共二十六条,对地方政府专项债券的发行基本要求、发行工作要求以及发行后管理工作等重要方面做出了规定,具体细节如下:




(一)发行的基本要求



1. 明确了地方政府专项债券的发行主体是省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府),后文也再次强调发行和偿还主体为地方政府。这一规定延续了43号文中“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借,不得通过企事业单位等举借”的规定,以及自2014年确定的地方政府债券“自发自还”政策。
2. 限定项目类型。将用于可发性地方政府专项债券的项目限定为“有一定收益的公益性项目”,由此区别于发行地方政府一般债券的没有收益的公益性事业。
3. 明确还款来源。43号文规定将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,83号文将地方政府专项债券的还款来源明确为公益性项目对应的政府性基金或专项收入。
4. 债券期限。2011年至2014年地方政府自行发债政策最证券期限的规定不尽相同,2011年试点政策中规定的债券期限是3年、5年各占50%;2012年和2013年的规定都是3年、5年、7年,均不能超过总额的50%;2014年的规定是5年、7年、10年,比例为4:3:3。83号文规定债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,其中7年和10年合计不能超过总额的50%。




(二)发行管理



1.信用评级机构。对债券信用评级机构的选择、信用评级协议、开展信用评级工作的原则等都进了相关约定。
2.信息披露。对地方政府的信息披露工作、债券存续期内的持续披露义务以及信息披露的工作原则做了规定。
3.债券的承销。中国境内依法成立的,对其业务资格和相关指标的具体要求作出了规定,同时明确地方政府专项债券的承销协议由地方政府财政部门与承销商签订。
4.发行利率。地方政府专项债券的发行利率采用承销或招标方式确定,并对不同方式下利率的报送和确定进行了具体规定。
5.发行方式。地方政府专项债券采用承销方式或招标方式发行。
6.投资者范围。积极扩大投资者范围,鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者参与。




(三)发行后的管理



1.发行结果公布。83号文规定各地应在发行结束后通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体及时公布债券发行结果。
2.登记托管。地方政府专项债券应在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管,在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。
3.上市交易。地方政府专项债券发行结束后,可按规定在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。
4.税收。投资者所取得的债券利息收入免征企业所得税和个人所得税。
5.监管机构。财政部驻各地财政监察专员办事处为地方政府专项债券的监督检查机构,负责规范地方政府专项债券的发行、资金使用和偿还等行为。
6.备案、报告工作。83号文规定各地应将地方政府专项债券的相关地方规定报财政部备案,在发行兑付过程中的重大事项也应向财政部报告。此外,地方政府专项债券每次发行完成以及全年发行完成后都应向财政部及财政部驻各地财政监察专员办事处报告。

二、《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》

72号文主要对加快地方政府专项债券的发行和使用进度等方面进行了要求,包括加快发行进度、提升发行市场化水平、优化发行程序、简化信息披露流程、加快资金拨付使用和加强信息报送。

其中加快发行进度和加强信息报送方面对2018年度的地方政府专项债券的发行时间安排做出了具体规定,要求省级财政部门原则上应在10月前完成本年度80%以上的新增专项债券发行,并应分别于每月底前和发行前6个工作日完成下月分旬新增专项债券发行计划和债券的发行时间、规模、品种和期限结构等计划安排。

在提升发行市场化水平方面,延续了83号文规定的以承销方式或招标方式发行,并规定对于采用非市场化方式干预地方债券发行定价的将予以通报。

83号文规定,各地应当将本地区专项债券发行安排、信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案,对此,72号文进一步简化了发行的信息披露流程,规定省级财政部门应当及时在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息,不再需要向财政部备案需公开的信息披露文件。

在资金使用方面,72号文规定可在债券发行前对预算已安排的债券资金项目通过调度库款周转,发行后再进行回补库款,由此以加快项目建设进度。

第十三届全国人民代表大会第一次会议,李克强总理在政府工作报告中明确提出,2018年推动重大风险防范化解取得明显进展的攻坚任务之一是防范化解地方政府债务风险,其中一个重要的具体工作内容就是要健全规范地方政府举债融资机制,合理扩大地方政府专项债券发行规模与使用范围。

72号文在83号文的基础上对地方政府专项债券发行的一系列原则进行了强调和巩固,同时也根据政府工作报告的要求,为加快解决地方政府发债项目的资金需求并加快发债项目的建设进度,对债券发行的多个方面都进行了简化,以此来促进地方政府专项债的发行,加大发挥地方债券使用效益。